Восемь лет прошло тех пор, как проект национального технического регламента «О безопасности строительных материалов», принятый в первом чтении Государственной Думой ФС РФ 25 сентября 2009 года, был снят с рассмотрения Государственной Думы во втором чтении.
Тогда, в конце 2009 и в начале 2010, такое решение выглядело логичным. В конце декабря 2009 года был принят Федеральный закон № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». А обязательные требования к строительным материалам и изделиям, формам оценки их соответствия предусматривалось установить в техническом регламенте межгосударственного уровня тогда еще ЕврАзЭС – Евразийского экономического сообщества (ныне – ЕАЭС). А поскольку введение регламента межгосударственного уровня прекращает действие соответствующего документа национального уровня, то принятие отдельного национального регламента по строительным материалам на тот момент выглядело уже не столь актуальным, если не сказать – лишним. Тем более, что в отношении содержания национального регламента на тот момент все еще не утихали споры.
За разработку проекта евразийского технического регламента в 2010 году активно взялась российская сторона, результатом работы которой стал…проект ТР «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий», объединивший в себе требования и к зданиям, и к материалам. Но как показали дальнейшие события, такой принцип формирования регламента на многие годы затормозил процесс согласования документа партнерами России по ЕАЭС.
Тем временем своим чередом шел процесс принятия собственных национальных регламентов в странах – партнерах по ЕврАзЭс.
В Белоруссии в конце декабря 2009 года был принят национальный технический регламент Республики Беларусь «Здания и сооружения, строительные материалы и изделия. Безопасность» (ТР 2009/013/ВY).
В январе 2010 года Кыргызская Республика приняла отдельный национальный технический регламент «Безопасность строительных материалов, изделий и конструкций».
Республика Казахстан 17 ноября 2010 года приняла технический регламент «Требования к безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий».
Присоединившаяся к обновленному ЕАЭС в 2015 году Республика Армения изначально шла путем создания отдельных технических регламентов на строительные материалы в строительстве (сталь, цемент, стекло), которые были приняты еще в 2006-2009 годах.
Республика Молдова, которая в настоящее время имеет статус государства-наблюдателя ЕАЭС, также имеет свой отдельный национальный технический регламент на строительную продукцию, который был принят в 2008 году.
В итоге, Российская Федерация, отказавшись от идеи принятия собственного национального технического регламента по строительным материалам, направив все усилия на «пробивание» объединенного технического регламента в строительстве, на долгие годы оказалась единственной страной Евразийского союза, не регламентирующей вопросы строительных материалов на своей территории. Разработанный проект ТР ЕАЭС до настоящего времени не получил однозначной поддержки и не согласован со странами-партнерами. На протяжении долгого времени желание других стран-участниц регулировать союзным документом только вопросы безопасности строительных материалов торпедировалась российской стороной, продолжающей настаивать на объединенном документе. Не имеет он единой консолидированной поддержки и у специалистов в Российской Федерации.
Даже в случае согласия всеми странами-участницами ЕАЭС принять объединенный ТР ЕАЭС в существующем его виде потребуется внесение концептуальных изменений в Договор ЕАЭС. А при обоюдном нахождении компромисса стран участниц — это дополнительно не менее 3-5 лет.
Российская Федерация на протяжении почти 8 лет оставалась, продолжает и будет еще неопределенное время оставаться единственной страной ЕАЭС, не имеющей собственного регламента о безопасности строительных материалов. Не дожидаясь, пока Минстрой России выполнит взятое на себя обязательство по согласованию союзного технического регламента, страны ЕАЭС и СНГ создали в декабре 2015 года межгосударственный технический комитет (МТК) № 540 «Строительные материалы и изделия» в целях обеспечения действия на территории ЕАЭС и СНГ единых стандартов на строительную продукцию и создания доказательной базы будущего технического регламента ЕАЭС. Членами МТК 540 помимо Российской Федерации стали: Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Узбекистан, Республика Армения, Киргизская Республика. Полномочным представителем РФ в МТК 540 стало ФГУП «ВНИИ СМТ».
************
Итогом сложившейся ситуации является то, что интересам российского строительного комплекса нанесен существенный ущерб в связи с отсутствием в России технического регламента для строительных материалов и изделий.
В отсутствие обязательных требований к строительным материалам и изделиям, по мнению российских ассоциаций производителей строительных материалов рынок практически наводнен контрафактной и фальсифицированной продукцией. Так, по отдельным группам продукции, их доля доходит и даже превышает 50%(!).
Как показывает общемировая практика, наведение порядка на рынке строительных материалов и изделий, устранение с рынка контрафактной и фальсифицированной продукции, может быть осуществлено только с использованием механизмов технических регламентов.
Международно признанным механизмом регулирования рынка строительных материалов и изделий, установления действенного барьера контрафактной и фальсифицированной продукции, является использование технических регламентов.
Примером оперативного реагирования на стремительно меняющиеся условия функционирования рынка строительных материалов и перехода на принципы глобального подхода является опыт Европейского Союза, который в 2011 году принял новый Регламент ЕС 305/2011 «Об установлении гармонизированных условий для распространения на рынке строительной продукции и отмене директивы 89/106/ЕЕС».
Однако сложившаяся патовая ситуация с принятием ТР на материалы подвигла строительные ассоциации на защиту своих интересов путем локальных решений через принятие дополнительных постановлений Правительства РФ по включению отдельных видов продукции в перечень продукции, подлежащей обязательной оценке соответствия, установленный ранее постановлением Правительства РФ № 982.
В сентябре 2015 года постановлением Правительства № 930 перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, пополнился цементом.
В июне 2017 года постановлением Правительства № 717 радиаторы отопления и отопительные конвекторы пополнили перечень обязательной сертификации, а теплоизоляционные материалы, строительные смеси и растворы – перечень обязательного декларирования.
Внесение отдельных видов строительных материалов и изделий постановлениями Правительства Российской Федерации в единый перечень продукции, подлежащей обязательному декларированию соответствия или обязательной сертификации, — по сути своей является вынужденной, но временной мерой, решающей вопрос локально и несистемно. Несмотря на определенный положительный результат прямого воздействия барьера в форме введения наличия обязательной оценки соответствия, такой подход в целом не решает комплекса проблем, связанных с правилами и процедурами сертификации (декларирования соответствия), юридическими аспектами установления обязательных требований к продукции, проведением государственного надзора за ней и т.д.
****************
Вопрос о необходимости принятия национального технического регламента все это время неоднократно обсуждался и ставился профессиональным строительным сообществом, производителями и ассоциациями строительных материалов, профильными комитетами Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (ТПП РФ).
18 октября 2017 Технический комитет 144 «Строительные материалы и изделия» и Национальное объединение производителей строительных материалов изделий и конструкций (НОПСМ) выступили с совместным заявлением о необходимости разработки национального технического регламента, которое было поддержано на заседании Научно-технического совета по развитию промышленности строительных материалов (изделий) и строительных конструкций при Минпромторге России.
В ноябре этого же года группа депутатов поставила вопрос о втором чтении документа, принятого в первом чтении в ГД СФ РФ еще в 2009 году. По сути, действие было направлено больше на то, чтобы снять вопрос с повестки Государственной думы и перенести его на уровень Правительства РФ (что в общем и было сделано). Практического смысла рассмотрение устаревшего документа, который требовал бы принципиального пересмотра, не имело.
1 февраля 2018 г состоялось совместное заседании Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере строительства и Комитета ТПП РФ по техническому регулированию, стандартизации и качеству продукции, которое поддержало инициативу разработки новой Концепции национального технического регламента о безопасности строительных материалов, которая должна быть положена в основу будущего проекта. По результатам заседания ТПП РФ обратилось в Правительство России о необходимости разработки национального технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» и принятия его в форме постановления Правительства РФ. В этом письме, направленном на имя председателя правительства Д. Медведева, были отмечены основные недостатки временных мер корректировки ситуации за счет внесения отдельных видов материалов в Перечни продукции, подлежащих обязательной оценки соответствия.
В частности, было подчеркнуто, что в настоящее время:
— отсутствуют правила, схемы и процедуры сертификации (декларирования), принятые нормативными правовыми актами, в результате, каждый производитель (поставщик) в зависимости от своей добросовестности и коммерческих интересов самостоятельно решает, как он будет проводить сертификацию и принимать декларацию;
-требования к строительной продукции устанавливаются в национальных стандартах, включаемых Росстандартом в так называемую «информацию о продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия», при этом законодательством о техническом регулировании и стандартизации установлены существенные ограничения по применению таких стандартов на обязательной основе;
-предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия применяемых строительных материалов требованиям технических регламентов и проектной документации, но не стандартов, применяемых в настоящее время при производстве строительных материалов.
В результате указанной правовой неопределенности возникают проблемы применения и соблюдения обязательных требований, административной и уголовной ответственности за выпуск несоответствующей требованиям продукции.
Несколькими днями ранее с аналогичной позицией выступил вновь сформированный научно-технический совет (НТС) АО «Центр методологии нормирования и стандартизации в строительстве» (АО «ЦНС»), — организации, не одно десятилетие работающей над проблемами стандартизации в строительстве, и являющейся главным разработчиком проекта принятого в 2009 году Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
НТС АО «ЦНС» обратился в Минпромторг России с предложением инициировать разработку нового проекта национального технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» с учетом подходов, предусмотренных Регламентом ЕС 305/2011 Европейского парламента и Совета Европейского Союза, а также международного опыта в вопросах технического регулирования.
На письмо ТПП РФ от 26.02.2018 № Пр/0153 был получен ответ из Минпромторга России 02.04.2018 г. № ЕВ-19825/17, в котором было подчеркнуто, что Минпромторг России и Минстрой России «считают нецелесообразным разработку национального технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий».
На письмо НТС АО «ЦНС» от 14.02.2018 № 74 отреагировал Минстрой России письмом от 22.03.2018 №11757-АГ/08, подготовленным Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры, в котором также было сообщено, что «Минстрой России полагает подготовку указанного регламента нецелесообразным».
*****************
Каковы же аргументы Федеральных органов исполнительной власти против разработки национального регламента, которого нет уже более 8 лет, и который не следует разрабатывать?
Минпромторг России:
1. «Принятие единого технического регламента Евразийского экономического союза для зданий и сооружений, строительных материалов и изделий предусмотрено Стратегией развития промышленности строительных материалов до 2020 и дальнейшую перспективу до 2030 года» (далее – Стратегия).
Да, это действительно так. Но разве кто-то требует отказаться от выполнения задачи подготовки регламента Евразийского экономического союза? Во всяком случае ни в письме ТПП РФ, ни в письме АО «ЦНС» такого требования не было. Разработка национального регламента решает тактические задачи, никоим образом не мешая стратегической задаче принятия межгосударственного технического регламента, поименованной в вышеупомянутой Стратегии. В итоге мы снова имеем повторение аргументатипа: «Зачем нам национальный ТР, если вот-вот уже скоро будет принят и начнет действовать евразийский», из-за которого потеряно уже 8 лет, и могут быть потеряны еще столько же.
2. «До принятия единого технического регламента Евразийского экономического союза в Российской Федерации предусматривается установить обязательные требования к строительным материалам в законодательстве Российской Федерации, а также урегулировать вопросы оценки соответствия и государственного контроля (надзора)».
Это также цитата из Стратегии, смысл которой, в общем-то, ревизии в обращениях ТПП РФ И НТС АО «ЦНС» вроде как и не подвергался. И здесь возникает резонный вопрос: а разве именно национальным техническим регламентом не могут и не должны быть установлены «обязательные требования к строительным материалам» и «урегулированы вопросы оценки соответствия и государственного контроля (надзора)»? Или для этого обязательно нужно создавать новую конструкцию законодательных актов, игнорирующих Закон РФ «О техническом регулировании»?
3. Далее Минпромторг России информирует о включении отдельных видов строительных материалов и изделийв Перечень продукции, подлежащей обязательной оценки соответствия, подчеркивая, что видит именно в этом направлении реализацию поставленной задачи, практически игнорируя упоминание тех недостатков, которые были отмечены в письме ТПП РФ.
4. Еще один аргумент: «разработка единого Евразийского регламента включена в План разработки технических регламентов, утвержденный решением Совета ЕЭК от 1 октября 2014 года».
Да, такая разработка была включена в план, кто же с этим спорит? По этому плану до 3-го квартала 2015 года такой проект должен был быть разработан. (Вообще-то он должен был быть разработан, как мы видели выше, намного раньше, но не в этом дело). Проект разработан. И что далее? Или наличие исполненного Плана разработки регламентов Совета ЕЭК каким-то мистическим образом запрещает входящим в ЕАЭС странам иметь национальный технический регламент?
5. «Процедуры внутригосударственного согласования по проекту ТР ЕАЭС в Российской Федерации завершены. Вместе с тем до настоящего времени указанный проект технического регламента не принят, так как для реализации его норм требуется внесение изменений в Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее — Договор), устанавливающих особенности технического регулирования в строительстве в рамках Евразийского экономического союза».
Смысл этой информации в переводе на обычный язык таков: «у нас готов проект ТР ЕЭАС, он всеми согласован здесь в России, и никакого национального нам не надо», а потому «просто дождемся изменений, в Договор о ЕАЭС, и все будет решено». Лукавство такой конструкции очевидно для посвященных в эту историю людей. Оставим в стороне утверждение о завершенности внутригосударственного согласования самого проекта. Попытка представить проблему дальнейшего принятия документа странам-участницами ЕАЭС, как несущественную техническую деталь, просто неуместна. Нужно понимать, что перенос принципиальных возражений стран-участниц в область общих деклараций, зафиксированных договором, является ничем иным, как попыткой переложить многолетний вопрос, на более высокий уровень решения.
Никакого реального согласования позиций по данному документу, который потребует изменений в Договор, практически нет. Потому что согласие на включение зданий и сооружений в перечень продукции, не подлежащей национальному регулированию, потребует от стран участниц изменений их национального законодательства. И пытаться это представить, как малозначимый фактор по сравнению с тем, что в общем удалось договориться по тексту внутри Российской Федерации (что на самом деле не совсем соответствует действительному положению дел), это просто попытка выдать желаемое за действительное. И при этом снова возникает элементарный вопрос – а каким образом это может свидетельствовать о нецелесообразности наличия своего собственного национального технического регламента о безопасности строительных материалов?!
6. «…отказ от разработки национального ТР принят в связи с решением о разработке соответствующего регламента Таможенного союза».
А разве кто-то высказал сомнение или незнание данного факта? Напротив, именно непогрешимость такого решения восьмилетней давности и ставится под сомнение в обращениях ТПП РФ и НТС АО «ЦНС». При этом создается впечатление, что сами обращения восприняты, как упрек к Федеральным органам исполнительной власти в связи с решением ими задачи разработки и принятия проекта ТР ЕАЭС, чего на самом деле в них нет вообще.
7. И последняя «сентенция» о том, что «поступали предложения по разработке отдельного Евразийского регламента на материалы, но разработчики согласились с необходимостью разработки единого регламента на здания и строительные материалы».
Но в обращениях ничего не говорилось о предложении разработки отдельного Евразийского регламента на материалы, речь шла исключительно о разработке национального регламента. Произошел очередной удивительный логический кульбит, в соответствии с которым получается, что раз решили, что для ЕАЭС регламент должен быть общим, то и национальный регламент на материалы в стране, у которой имеется технический регламент только на здания и сооружения, не требуется. Такая вот логика.
Ответы Минстроя России не требуют особых комментариев – достаточно здесь их привести просто без каких-либо сокращений:
1. «Строительные материалы и изделия являются промежуточной продукцией, свойства которых не определяют их безопасность, а определяются через безопасность построенных зданий и сооружений. В соответствии с этим, требования безопасности к строительным материалам и изделиям в технических регламентах основываются на базовых требованиях к зданиям и сооружениям в единых технических регламентах».
В отношении самих базовых требований, собственно, никто и не ставил это под сомнение в обращении. А вот в отношении неожиданного вывода о том, что требования безопасности основываться должны на базовых требованиях…в единых технических регламентах – это оригинальное открытие Министерства, по-своему интерпретирующее российское законодательство, и по сути отказывающее национальному ТР «О безопасности зданий и сооружений» в праве на самостоятельное существование.
2. «В технических регламентах Республики Беларусь, Республики Казахстан и в регламенте ЕС 305/2011 «Об установлении гармонизированных условий для распространения на рынке строительной продукции» учитываются требования безопасности к строительным материалам и изделиям. В Российской Федерации также утвержден национальный Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений», в состав которого введена статья о требованиях к строительным материалам и изделиям, применяемым в процессе строительства».
Комментировать подобное «убойное» (другого слова и не подобрать в данном случае) отождествление регламентов Белоруссии и Казахстана, регламента ЕС и Российской Федерации просто нельзя, поскольку оно непозволительно ни с формальной, ни с профессиональной точки зрения.
3. «Минстрой России сообщает, что отсутствие избыточных технических барьеров позволило Российской Федерации за прошедшие годы достичь существенного прогресса в обеспечении строительного комплекса высококачественными строительными материалами».
В чем видит Минстрой этот прогресс — совсем непонятно, и подобное утверждение является, мягко говоря, необоснованным, поскольку информация с отечественного рынка строительных материалов, предоставляемая ассоциациями и работающими на нем производителями, свидетельствуют совсем об обратном.
4. «Проект технического регламента Евразийского экономическогосоюза«Обезопасностизданийисооружений,строительныхматериалов и изделий»…прошел полное межгосударственное согласования государств-стран ЕАЭС. В настоящее время в соответствии с поручениями ЕАЭС и Евразийской экономической комиссии подготовлен проект изменений в Договор о ЕАЭС, учитывающий особенности технического регулирования в строительстве».
Логика ответа: «вопрос о принятии межгосударственного единого ТР ЕАЭС практически решен, а потому в национальном ТР на материалы нет необходимости». Это не так. Поскольку даже в случае положительного подхода к решению вопроса со стороны других стран-участниц ЕАЭС процесс принятия займет не менее трех лет дополнительно.
5. «Проект ТР ЕАЭС учитывает многолетний отечественный опыт строительного нормирования, опыт зарубежных стран в вопросах технического регулирования, а также регламент ЕС 305/20 11, в рамках законодательства ЕАЭС и Таможенного союза».
Утверждение настолько общее, насколько и спорное по своему утверждению, особенно в отношении того, что касается Регламента ЕС 305/2011, а потому воспринимать его в качестве аргумента не представляется возможным по определению.
****************
Несколько слов о появившихся «как бы в поддержку» позиции Федеральных органов исполнительной власти экспертных мнений известных специалистов о «нецелесообразности разработки национального техрегламента на материалы».
В одном из таких комментариев, опубликованных в интернете в марте этого года, прямиком утверждалось, что «настоящая цель НОПСМ и ТК 144 – это обязательная сертификация. Необходимо отметить, что в Евросоюзе отсутствует процедура обязательной сертификации».
Не будем здесь обсуждать обличительный пафос конспирологического утверждения о том, что является настоящей целью НОПСМ и ТК 144. Видимо, автор уверен, что он это знает лучше самих представителей этой организации. Но так и хочется спросить уважаемого специалиста – а что тогда в таком случае является целью и движет Правительством Российской Федерации, когда оно вносит строительные материалы и изделия своими постановлениями в перечень продукции, подлежащей обязательной оценки соответствия? Или у Правительства это не является неблагородной и «настоящей» целью? Говоря же об «отсутствии в Евросоюзе процедуры обязательной сертификации», автор мимоходом в довершение бросает упрек тем же НОПСМ и ТК 144, как если бы именно они являлись инициаторами введения формы обязательной сертификации в России…
И еще. «Вносимые предложения приведут к созданию искусcтвенных препятствий для доступа на рынок зарубежной продукции»… То есть, по мнению утверждающего это автора получается, что ныне действующая схема прямого включения продукциив перечень обязательной сертификациитаким «препятствием для доступа» не является.И даже принятие объединенного техрегламента ЕАЭС, включающего раздел по строительным материалам «не приведут к созданию искусственных препятствий». А вот национальный ТР о материалах – вот он обязательно приведет…
Ну что ж, похоже, что отсутствие логики при желании доказать ненужность национального регламента – тоже своего рода логика. Логика защиты от надуманного страха, что решение о разработке национального регламента бросит тень на усилия по разработке и принятию обобщенного евразийского регламента. И чтобы никто не смел усомниться в правильности выбранного решения восемь лет тому назад, такая логика возводится в ранг ошибочной политики.
Рабочая группа, инициатором которой выступили Ассоциации НОПСМ и АО «ЦНС», подготовила новый проект национального технического регламента под рабочим названием «О безопасности строительной продукции». Проект документа предложен к общественному обсуждению, и будет представлен 12.07.2018 на заседании секции «Нормативно-техническое регулирование, стандартизация, строительный контроль, государственный надзор. Промышленность строительных материалов» Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству. С проектом документа можно ознакомиться на сайте ТК 144 по адресу: http://tk144.ru/index.php?topic=282.0 , а также на странице НТС АО «ЦНС» по адресу: http://www.aocns.com/company/staff/novosti-i-sobytiya
